(三)概念的界定

　　目前,中外学者对“民事政策”概念尚无清晰、明确的界定,探讨的学者也非常少。“民事政策”一词的使用存有诸多不当之处,需要对其内涵进行界定,以正本清源。 

　　按照政策学界对“政策”一词的较新定义和前文对“政策”定义的分析,笔者认为:“民事政策”是指国家对民事活动进行导引和规范的法政策,是国家对民事立场所表达的观点和态度,是国家处理其民事领域事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和。民事政策分为宏观民事政策和微观民事政策,与刑事政策、行政政策应属于同一位阶。民事政策的通常表现形式是“党和国家颁布的有关民事方面的规范性文件”。○15

　　对“民事政策”概念的重新解构,对该概念的再次审视,进而对其内涵进行界定,这些尝试都不会是徒劳的,这促使我们在更深程度上和更广领域内认识、理解和把握民事政策及其指称对象,而这对于整个“民事政策”体系建构和民事法律理论发展有其重大的理论意义和实践价值,这也是笔者撰写本文的意义之所在。

　　1.民事政策的特点

　　对民事政策特点进行分析,既可以帮助我们准确清晰地分辨民事政策和民事法律,又有助于我们理解对加强民事政策研究必要性的认识。

　　(1)针对性强。民事政策一般是针对当时民事领域中的民事问题制定的。一些民事政策的目的和任务规定得非常具体、明确,解决问题的方式、方法也是可以操作的,在现实民事生活中很容易得到人们的遵从、贯彻和执行。(2)数量众多,形式多样。民事政策数量特别多,可以说是成千上万。民事政策的表现形式多种多样,有计划、法规、章程、方案、说明、规定、措施、方法、界限、细则等。(3)内容丰富,灵活应变。民事政策内容丰富、范围广泛、数量众多,相互之间有交织。大多数民事政策是针对解决当前的或短期的比较迫切的现实问题,事过境迁后,原有的民事政策需要根据变化后的条件和形势予以补充、变更、修改。

　　民事政策的特点,也决定了对其加强规范、管理的必要性。民事政策能产生直接的、事实上强制性的民事法律后果,从某种程度上来说,它比法律更易遵从;因其形式多样,范围广泛,数量繁多,对其规范难度很大;民事政策具有的灵活应变性,决定了民事政策执行难以被有效监控,更具隐蔽性。所以加强民事政策规范的研究有着重大的现实意义。

　　2.民事政策的要素

　　(1)民事政策的主体要素

　　民事政策的主体要素,就是对民事领域作出反应,承担政策制定的主导者和参与者,即国家的民事政策是由谁来参与制定和执行,谁会对国家民事政策的决策产生有效影响。“同其他社会诸组织不同,政府行使的是国家层面的管理权,从而拥有强迫社会成员执行自己的决定的垄断权。”○16民事政策的制定主体应是由法律规定或认可的国家机关,并不是任何机关或组织都可以制定民事政策。

　　那么,执政党能否制定民事政策呢?纵观大陆法系与英美法系,执政党均不能制定具有国家意志属性的民事政策。在我国现行的民事政策中,有许多都是政党政策,其中有一部分己经过国家的认可,但还有相当一部分公共政策仍停留在政党政策的状态。因此,基于我国目前实现现代化的程度以及民主化进程阶段性的考虑,中国共产党应承认是民事政策的主体。当然,随着我国民主、法治建设的发展,民事政策的合法主体应逐步局限于法定的国家机关。

　　(2)民事政策的客体要素

　　民事政策的客体要素,就是民事政策的作用对象,即一国的民事政策将何种程度的社会问题纳入其规制范围内的民事领域问题以及对这些问题的反应与处理。民事政策为作用对象指明应当做什么或不应做什么,规定哪些行为受鼓励或哪些行为受限制,规定某一领域的民事行为方式,以有效调整各种民事法律关系。 

　　○15唐德华主编:《民法教程》,法律出版社1987版,第14页。

　　○16[俄]布尔拉茨基、加尔金:《当代巨魔———资本主义政治社会学概要》,社会科学文献出版社1992版,第16页。

         (3)民事政策的目的要素

　　民事政策的目的要素反映的就是民事政策所要追求并欲达到的目标,并通过这一目标反映出民事政策的一种价值取向。民事政策是“以国家为出发点,而以国民为对象的”,○17民事政策作为国家对民事立场所表达的观点和态度,除了要达到一定的功利性目的外,更重要的是站在一种价值立场上,直接或间接地推动民事社会生活不断的进化、发展。所以,功利性目标只是民事政策的一种表征,而它真正追求的是能推动其可持续发展的终极目标———自由、正义与秩序。

　　3.民事政策与民事法律的差异与相融

　　民事政策与民事法律之间有很强的相融性,具体表现为:

　　(1)规范功能共同性。民事政策和民事法律都是国家进行社会管理的工具和手段,共同调整、控制和规范民事关系,都具有规范人们行为的作用。民事政策和民事法律一经公布,民事主体就应贯彻执行和遵守,违反民事政策和民事法律的行为都要承担不同形式的民事责任。(2)价值同一性。从本质上看,民事政策与民事法律都体现了一定社会阶段的公平正义要求以及对和谐民事秩序的追求,这样的共同点使得民事政策对民事法律的制定和运作过程的影响必然存在合理的一面,“在立法和司法中,政策和原则的作用是不同的,一般来说,任何复杂的立法法案都需要考虑政策和原则两个方面。”

　　民事政策与民事法律尽管有很强的相融性,二者的差异性亦很突出,主要体现为:

　　(1)意志属性不同。民事政策体现了政府与政党的意志,具有国家意志的属性,但不具有民事法律作为国家意志体现的严格、正当的程序,是“非正式的国家意志”;民事法律是由国家机关基于法定职权、依照法定程序加以制定的,直接体现了国家意志。(2)制定主体与表现形式不同。民事政策主要是由政府、政党等政治实体制定的,通常以纲领、决定、通知、纪要、意见等形式表现;民事法律的制定主体是由宪法、法律规定的有权制定民事法律的国家机关,一般以宪法、法律、法规等规范性文件形式表现出来。(3)强制程度不同。民事政策与民事法律虽然都具有一定的强制性,但民事政策的强制力较弱,它的执行主要靠宣传、教育、劝导以及人们的信任、支持;而法是由国家强制力保证实施,有国家的强制力。

　　(4)稳定程度不同。民事政策是针对当时的情况而作出的,随着情况的变化和时间的推移会逐渐失去效力,相对于法律而言,民事政策灵活多变,稳定性相对较弱;而民事法律是将行之有效的政策具体化、条文化、定性化,因而稳定性较强。