一、“民事政策”概念界定的困境

　　(一)概念界定困境的缘起

　　政策概念的形成相对人类的政策实践是滞后的。西方国家最初没有政策一词,现在的英文Policy(政策)一词是随近代资本主义的发展,从Politics(政治)一词中派生而来的。中国古代也没有政策一词,只有类似、相通的概念。如西汉刘向编的《战国策》,就记载着当时一些谋臣、策士游说各国时所提出的政治主张和斗争策略。Policy(政策)一词在日本明治维新运动期间传到了日本。日本人从汉字中选择了与Policy含义相近的“政”与“策”而加以联用,译为“政策”,后传入中国。当代社会中,由于现代民主政治体制的建立,政策概念被加入定语,演化为公共政策、社会政策等。

　　从政策学角度观察,将民事政策归入政策范畴之内,契合了政策的基本特征。但当我们的观察视角由语词学语境转到语言的实际运用语境,尤其是将目光投射到“民事政策”这一概念在我国历史和现实的使用中时,会发现这一概念界定的困境,这便是它始终不能将自己所指称的对象完整、准确且无歧义地表达出来。究其原因,只能归结于“政策”这个词语在我国历史和现实语境下的特定使用。换言之,正是“政策”一词在我国历史和现实中的多层次、多含义、多用途造成了“民事政策”概念的结构性表达功能障碍。

　　首先,从我国历史上看,政策在相当长时期内的法律化身份,使其很难担当起对民事活动的导引、规制的重任。早在中国共产党领导下的新民主主义革命时期,党制定的一系列政策就直接成为了法律依据。如1949年2月中共中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则》明确了政策的法律地位:人民司法工作不能再以国民党的六法全书为根据,人民司法机关的办事原则是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从规定;无规定者,从新民主主义的政策。建国后很长一段时期内,由于民事法律的阙如,民事政策在事实上仍承担着民事法律的角色。“我们通常说依据党和国家的政策办事,这里所指的政策也起着法律的作用。”④《民法通则》制定后,政策虽然逐渐退出了事实上替代民事法律的角色,但政策即法律或准法律的观念却早已形成。正是长期以来政策的法律化角色及由此打上的法律或准法律烙印,使得民众在使用“民事政策”一词时,总是与民事法律联系在一起,词不达意,造成了“民事政策”一词表达、理解其真意的困难。

　　其次,“民事政策”是指国家或权威机构对民事生活的整体反应体系,不仅仅是对某些具体民事活动的措施和规范。由于“民事政策”一词在我国当前语境中已被大量地微观化使用,在概念上将“民事政策”作系统化的把握和理解是很困难的。

　　最后,“政策”一词在我国语境中的泛化,使其在运用时易导致理解的表面化,很难深入到政策的内部去把握政策的全貌。就“民事政策”概念而言,该词很难使人们将其作为一个国家和规制民事活动的宏观系统、整体机制和运动过程来把握,而更多的只会是将其作为一种“政治化口号”或“标语”来加以理解。

　　(二)语境解读

　　从构词角度来看,民事政策是政策的一种,将民事政策概念回溯到“政策”这一本来语境考量学者们对“政策”的含义界定,可谓多种多样。柯德认为,“从本质上看,政策是关于政治权利的运用以及用70

　　④参见《董必武文集》,人民出版社1986年版,第450页。以使这一过程合法化的话语。”⑤冯灼锋教授认为:“政策是阶级或政党为维护自己的利益,以权威形式规定的在一定时期内指导和规范人民行为的准则。”⑥王福生教授认为:“政策是人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。”⑦

　　在汉语中“政策”是指“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”⑧。《辞海》的解释是:“国家或政党谋实现政治上之目的而采之具体方策也,”可分对外政策、对内政策。⑨在《现代汉语词典》中,政策是指国家、政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。○10民事政策作为政策这一属概念下的种概念,自然也应具有政策概念的基本属性。

　　首先,民事政策是由民事活动这一社会现象所引发的国家反应,民事活动自然成了民事政策的调整对象。民事活动虽本质上属于私主体的私事务,但因其直接涉及社会秩序,亦应属于公共领域,故民事政策具有了公共事务的属性。

　　其次,民事政策的目的性非常明确,即对民事活动的导引、规制。民事政策所涉及的是国家对民事

　　活动的认识与管理,而政策的内容就是认识、管理、调控和决策。因此,民事政策也体现了国家对民事活动管理、调控性的属性。

　　最后,民事政策针对的是整个社会的民事活动,其制定者通常只有国家方能胜任。对于社会组织和个人而言,要制定国家的民事政策是不可能的,故民事政策也与一般政策一样,具有国家主导的属性。

　　民事政策不是社会政策。社会政策与福利国家概念相联系,强调社会福利和社会保障,通常指政府为促进社会福祉而制定的社会保险、社会救助、社会服务、公共住房、公共教育等方面的总和。民事政策是针对民事领域的民事活动而制定的,无论是宏观的民事政策还是微观的民事政策无一例外,如我国改革开放初期实行的农村土地承包政策,是对农村集体经济组织成员与集体土地的法律关系而言的。微观的民事政策,如国务院关于化解乡村债务的相关政策○11、解决农民工劳动报酬拖欠问题○12等。民事政策对民事活动的反应是直接的,有直接因果关系。而社会政策是针对所有的社会现象制定的,当然包括相关的民事主体或民事内容在其中,但社会政策对民事活动的反应是间接的,是间接因果关系,社会政策所要解决的社会问题如得到妥善处理间接带来的益处就是民事活动的相对规范。

　　民事政策不能等同于公共政策。什么是公共政策?台湾学者伍启元认为:“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。”○13伊斯顿从对政策的系统分析理论出发,认为“公共政策是政治系统权威性决定的输出,是对整个社会所作的权威性价值分配”。○14从学者的定义中可以看出,公共政策强调公共权威机构对社会公共事务的权威性处理,是国家和政党制定的旨在协调社会关系,避免或解决社会问题,保证经济平稳、均衡发展的方针、原则和计划的总和,包括国家管理社会生活的方方面面,社会政策、民事政策包含在其中。公共政策在民事领域中的体现仍然叫作公共政策,因为它不是针对民事领域的民事活动所采取的措施,大多都是社会生活宏观战略原则的适用。