三、两种路径下的户籍制度改革

　　改革开放后，我国基本制度层面发生了巨大变化，这主要体现在计划经济模式逐渐被市场经济取代，因而计划经济的次一级派生制度变迁也相应发生。户籍制度在过去三十年的改革进程中，新的改革措施不断出现，但是根据户籍制度的制度角色，即是作为改革对象本体还是作为嵌入制度，可分为两种形式的改革：一种是以户籍制度本体为对象的改革，另一种是被嵌入的制度在自身改革过程中对户籍嵌入的弱化或消除，而两者对户籍制度变革造成的影响程度是不相同的。

　　(一)户籍制度本体的改革

　　户籍制度改革开始于1980年颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，这代表国家开始对“农转非”有所松动。1984年10月，国务院颁布《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：凡申请到集镇(指县以下集镇,不含城关镇)务工、经商、办服务业的农民和家属,在城镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,发给《自理口粮户口簿》,统计为“非农业人口”,并把他们纳入街道居民小组进行管理,使其同集镇居民一样享有同等权利,履行同等义务。自理粮户口的颁发，标志着我国正式走向了户籍制度改革之路。

　　1992年8月，公安部颁布《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，开始实行当地有效城镇户口制度，从此便出现了所谓的“蓝印户口”，各地政府开始贩卖户口。随着1998年十五届三中全会，“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”的提出，小城镇的户籍开放成为了之后改革的主流。2001年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，地方政府开始拥有了一部分改革权力，继而山东、河北、河南、重庆等一些省市开始着手于取消二元户口方面的改革。

　　对户籍制度本体的改革是一种从根本上消除户籍控制的方式，它符合市场经济发展的要求，也是对人口自由迁徙权的制度保障。但是，从这些年的改革效果来看，户籍制度并没有完全消除城乡二元格局及对人口迁徙的控制。另外，由于户籍制度具有广泛嵌入性，贸然变革户籍制度容易引起被嵌入制度相关功能缺失问题。例如，国内学者陆益龙曾提出，户籍制度带来的问题从根本上讲是户籍制度的粘附性造成的。粘附性主要体现在入学、就业、社会福利等方面，而这种粘附性的产生归结到两项内容上：一是，二元户口划分；二是，对人口类别的转换和辖地之间的迁移实行行政管制。从理论上讲要解决户籍问题，就要消除户籍制度的粘附性，但他发现在现实中取消城乡二元户籍制度又引来一些新问题，如计划生育工作、社会保障制度、教育资源的配置等方面的执行都出现了困境，相关领域的工作无法正常运行[13]。如果从制度系统嵌入关系视角分析，其原因主要有以下几点：

　　(1)正如前文所言，户籍制度是一项具有广泛性的嵌入制度，所以改革户籍制度必然会导致其诸多耦合制度正常运行。

　　(2)由于计划经济时期户籍制度大多嵌入到涉及资源分配相关领域，长期以来形成了众多利益受益者，改革户籍制度必然损害相关利益集团的利益，引起利益既得者的反对，从而增加变革成本。

　　(3)整个制度系统事实上呈现出一种复杂的网络状，但是制度变迁者的知识、信息不完善使其无法认识到这种制度系统的复杂性，在变革户籍制度时，只着眼于一点无法把握全局。

　　(二)作为嵌入制度的改革

　　由于一个人的户籍归属很大程度上取决于出生、血缘因素，形成并固化了层级分明的身份等级，不符合现代社会的公平原则[14]。当这种带有不公平原则的户籍制度广泛的嵌入到其它制度中时，其它制度也失去了公平的色彩。户籍制度对社会保障制度的嵌入关系就较为突出，尤其体现在养老保险制度方面，如城乡二元的户籍制度嵌入到养老保险制度中便形成了城镇养老保险制度与农村养老保险制度，再如户籍制度对人口辖地迁徙的控制嵌入到养老保险制度中与其它派生制度共同组成了养老保险地区转移的相关制度，这些都对养老保险制度的公平性造成了影响。

　　当然，这些年来，我国政府也一直有意无意地着手弱化户籍控制在一些制度内的嵌入，使被嵌入制度趋于更加公平公正。例如，国家对养老保险的异地转移问题的解决就较为典型。

　　1991年我国颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，从而确立了一种“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险筹资模式，即由所在企业或单位和个人各支付一部分养老保险费，而养老保险的发放是由当地政府执行，并且规定当地户籍持有者应当在当地参与养老保险。虽然《决定》中并没有对养老保险转移问题作出规定，但在之后的有关政策中明确要求，个人养老保险转移只准转走个人账户存储额，统筹基金不予转走。

　　这种筹资模式便会产生了一种养老保险支付的困境：如果工作迁移者能获得工作迁入地养老保险支付，户籍所在地便可节省一笔先前积累的社会统筹资金，工作迁入地却要另外多支付一笔政府补贴弥补本地区社会统筹资金的却位。因此，为解决这一困境，养老保险被赋予了连续的、长期的缴费时间规定，如果在工作迁入地缴费达不到一定期限便不能获得未来养老保险的当地支付，而且工作迁入地与户籍所在地的保险缴费权益年限是不累加计算的，也就是说在工作迁入地的保险缴费并不被户籍所在地承认。由于现今人口迁移多以农民工为主，他们在城市中又是失业风险最大、收入最不稳定的群体，所以他们中很多人在务工当地无法达到缴费连续性和长期性的要求，不能获取务工地的养老保险支付，而农民工又未能在户籍所在地参保，所以大量农民工被迫退保，丧失了享受养老保险的权利。

　　2009年颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，针对户籍归属地对工作迁入地的缴费年限承认问题给予了解决。《暂行办法》规定，在工作迁入地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇，如果每个参保地均未满10年，再将其基本养老保险关系转入户籍所在地，并且承认各地缴费年限。另外，《暂行办法》还规定基本养老保险关系迁出地要向迁入地转移12%的统筹基金以弥补迁入地损失。

　　从深层次分析，以上问题从根本上讲是由户籍控制导致的人口无法自由迁徙造成的，是一种户籍归属地与工作迁入地利益冲突的结果，而且工作迁移者是利益损失的直接承担者。《暂行办法》一方面通过转移12%的统筹基金使基本养老保险关系迁入地与迁出地的利益相对平衡，另一方面通过引入更多参保地使它们分摊工作迁移者的利益损失，这就打破了原有格局，弱化了户籍控制对迁移人员在外参保的约束，从而一定程度上保障了工作迁移者的利益。

　　但是，我们也应该看到虽然这次改革弱化了户籍控制的嵌入，但养老保险转移仍存在大量问题，如统筹层次混乱、城保与农保之间转移无接口、公共服务技术平台不统一、账户记账格式标准不一致等[15]，这些问题依旧为养老保险转移设下重重障碍，尤其对于农民工群体来说退保依旧会是一种无奈的选择。这一方面是由于本次改革并没有能彻底消除户籍制度的影响，仍有一些户籍制度的派生制度嵌入到养老保险制度中；另一方面，养老保险制度的很多问题不仅是由户籍制度的嵌入造成的，它本身的派生制度也同样存在问题。因此，被户籍嵌入的制度在改革时，不仅要注重消除户籍制度嵌入的影响，同时也要兼顾完善本身的派生制度。