二、户籍制度嵌入关系的形成

　　户籍制度原本是一种以证明身份及人口信息统计为主的行政管理制度，但在它两千多年的发展中被统治者赋予了人口控制的政治性功能，所以我国的户籍制度拥有政治性与行政管理性双重职能[⑦]，正是由于政治与行政上的双重职能，决定户籍制度成为一种具有广泛嵌入性的制度。

　　当代的户籍制度始于建国之初。在当时，户籍制度主要发挥着证明身份及人口信息统计的功能。建国初期，国内仍存在大量反革命分子威胁社会稳定，因而“建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的,主要任务是维护社会的治安管理,防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。”[⑧]所以，在这一阶段，根据国家需要，户籍制度依据其人口信息统计制度功能嵌入到社会治安管理制度中，巩固新建立的政权，但“保障人民迁徙居住之自由”的基本原则仍被写进1954年的《宪法》。

　　人口控制的政治职能真正被融入当代户籍制度是在1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》后，由于《条例》明确规定，“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”[⑨]，农村人口迁往大小城市的行为被严格控制。

　　具有人口控制职能的户籍制度实质上是“一五计划”后我国实施的“最根本的基础制度”，也就是计划经济体制下优先发展重工业的战略的派生制度。在一五计划期间，我国决定走优先发展重工业的工业道路，而在这期间国家对人口迁移的控制比较宽松，有数据显示“1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6%，上升到12.5%。1953年，国家开始执行‘一五’计划,实行优先发展重工业的工业化战略，随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954到1956年，迁移人数每年递增，3年间高达70多万”[⑩]。造成一五计划后人口迁移高潮的最主要原因在于我国封闭的国情下采取了一条以农业哺育工业的道路，具体是通过对农产品统购统销的方式，以“剪刀差”的收益来支持重工业发展。由于重工业的发展，大量资本聚集于城市，为城市带来一定就业机会，加之国家给予工人在住房、医疗、粮食和教育方面较高的待遇对农村剩余劳动力有着巨大吸引力，致使大量农民盲目入城。但是，重工业是一种资本密集型产业，其发展特点与轻工业有所不同，它对劳动力吸收有限，并不能在工业化发展同时实现农村劳动力产业转移[11]。于是，为了使工业化战略顺利进行，户籍制度的人口控制功能便被派生出来，以此实现限制农村人口迁入城市的目的。

　　虽然国家在1958年开始对人口迁徙进行控制，但由于之后出现的“大跃进”和“三年自然灾害”造成的国家经济局势紧张，全国农村出现大面积的饥荒，而城市也随之出现粮食供给紧张。国家为减缓城市出现的供给危机，在1961年发布《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》，要求三年内城镇人口必须减少2000万以上。这次全国共精简职工1940万人,减少城镇人口2600万人[12]。在这次精简之后，公安部为进一步强化对人口向城市迁移的控制，根据是否吃商品粮的标准，把户口区分为“非农业后口”与“农业户口”，从此城乡二元户籍制度正式确立。

　　实质上，这种“农”与“非农”的户籍划分代表了一种不平的资源分配方式。因为，城市占据的公共资源要远远超过农村，这是优先发展重工业的发展战略所决定的，但是由于资源的稀缺性，这就需要在资源分配时考虑到什么样的人才能得到资源的配置。无疑拥有非农户口的城市职工是发展工业的主力军，他们也是资源分配的最主要对象，当资源供应紧张时，首先要保障他们的需求，因此非农户口便成了一种享受资源配置的资格证明,于是户籍制度派生出的城乡二元户籍管理方式便作为一种嵌入制度，广泛地嵌入到涉及资源分配的各个领域，如住房、教育、就业、医疗、粮食供给等等，从而形成与这些制度的不同程度的耦合关系，而广大的“农业户口”持有者却被排除在资源分配之外。而且，1964年8月，国务院批转了《公安部关于城里户口迁移的规定(草案)》，它明确规定：“从农村迁往城市、集镇,从镇迁往城市的,要严加限制,从小城市迁往大城市,从其他城市迁往北京、上海两市的,要适当限制”，这其实是对已形成的城乡资源分配格局的进一步巩固。甚至，在1975年《宪法》中，最终撤出了与户籍制度相斥的有关条款，即“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的原则。由此，我国限制人口迁徙的户籍制度最终得到《宪法》确立。

　　总之，当代这种具有人口控制功能的户籍制度同当时的粮食配给制度、城市住房制度、医疗保险制度及养老保险制度一样，都是计划经济体制的产物。而且，户籍制度由于拥有的人口信息统计及身份证明和人口控制的双重职能特点，为国家制定粮食配给、医疗、养老等有关资源分配的制度时，提供了必要的资源获取者的身份证明及控制了资源获取人数范围，从而把户籍制度内的相关安排嵌入到利益分配制度中，形成了户籍制度的广泛嵌入关系，使其在整个制度系统中有着巨大的影响力。当然，由于对这些制度嵌入的程度与方式不同，户籍制度与它们的耦合程度也不尽相同。