三、温岭民主恳谈的局限

　　民主恳谈实践十余年来取得了很大的成效，得到广泛关注，学术界和媒体将其视为一种新型的民主形式。尽管如此，民主恳谈在实践中仍存在着一些局限和问题，能否突破这些局限，并解决这些问题，关系到它的发展前景。

　　1.参与式预算可能导致预算民粹主义

　　参与式预算恳谈会上，民众就财政预算资金如何安排相互讨论协商，最终达成一个让各方都比较认可的初步方案，或民意代表提出的意见被恳谈会召开者接受，这是最理想状态下的预算民主恳谈的结果。但是，一个事实应该引起注意，农民参与政治具有“过度重利性” ，民众所关心的是与自己的切身利益密切相关的议题，这一点可以解释不同议题的恳谈会所受到的欢迎程度的强烈反差。并且，由于民众因关心自己的切身利益而参加民主恳谈，他们在恳谈会上所关注的都是预算支出资金如何分配，即关注于“分蛋糕”，而非“做蛋糕”。在乡镇召开的预算民主恳谈会上，村干部作为本村代表要做的就是为本村争取来财政资金，正如温岭市温桥镇一名村干部所言：做了28年村书记，以前是不知道蛋糕有多大，现在知道了，我就要争取了。另一位村长则说：我要对村民负责任。如果镇长分配财政不妥当，我要和他说道理的。在泽国镇2009年公共财政预算民主恳谈活动上，代表们的讨论仍主要围绕支出预算，而对于如何实现收入预算的预定目标则鲜有关注。这是个很重要的问题，因为，财政收入由于金融危机等因素影响而锐减——作为镇财政主要收入来源的土地出让金仅实现3109万元，只完成年初预算的14.7%，年财政可用财力仅实现1.78亿元，只完成年初预算的70.68%。财政收入锐减，这直接地、并且显著地影响了预算支出，2008年泽国镇财政总支出1.35亿元，只完成年初预算的54.1%，总体来说，各项支出基本未完成。如果社会经济发展形势良好，分利行为尚不至于会出现大的问题，其导致的政治生活中的分歧可以通过“切蛋糕”来调整。但是，一旦经济发展速度降低，政府财政收入下降，分利行为就极易引发一些可料想到的不稳定因素。就如在上例中，预算支出已经通过了民主恳谈，最终却没有完成任何一项支出，如此看来，当初的民主恳谈不过是向民众许诺了一张空头支票而已，这会导致民众对民主恳谈的信任危机，进而威胁基层政权的政治威信。另外，地方上社会经济精英拥有更大话语权和影响力，相比较社会公众，他们更容易组织起来形成小群体影响政策过程，因此，不排除由他们组成的强势的分利集团在恳谈会上排挤掉社会大众的利益主张和需求，从而使弱势群体的处境更进一步恶化。

　　2.民众的参与仍然有限

　　温岭民主恳谈一度激起公众参与政治的热情，但如上文所言，公众关注的都是与自己切身利益密切相关的议题。此外，温岭民主恳谈秉持的是自上而下推动的路径，其在实践和探索中过于拘谨和慎重，这也严重影响了民主恳谈的深化。在温岭市委下发的规范性文件中，明确规定各级民主恳谈主题要由党委和政府来确定，普通公众无法对议题确定发挥任何实质影响。民主恳谈目前主要还是一种决策前的“听证会”，民主恳谈的结果并非决策本身。民主恳谈已经与人大工作相结合，但其目的并非为了深化民主恳谈，按照温岭民主恳谈的最主要的推动者、温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏的说法：预算改革本身不是目的，目的在于激活基层人大的职能。如此看来，民主恳谈的地位非常值得怀疑，因为其涉及到的政策制定最终拍板的仍是党委和政府以及人大会议。甚至，民主恳谈的组织者如果没有采纳公众的建议和意见，其都没有向公众反馈和解释的义务，正如温岭市一位镇干部曾对记者所说的：法律规定人民代表大会才有权审议预算，所以我们只是让老百姓来提提意见，至于预算是否采纳他们的建议，我认为是不必向他们反馈和解释的。由此来看，虽然民主恳谈经过深化开始走向制度化，但其基本作用实质上仍然是一种最初的对话机制，人民群众参与决策意义仍然分有限。从民主恳谈的召开，到民主恳谈的结果，公众参与的广度都存在着相当大的局限，这个问题的存在严重影响着民主恳谈的实践效果和深化发展，这甚至会让我们怀疑：民主恳谈到底是不是一种协商民主？或者，与其称其为一种协商民主形式，不如将其视为一种汇集民意的方式。

　　3.民主恳谈的运行成本过高

　　民主恳谈是一种新型的民主尝试，在恳谈会的领导、组织、监控、运行等各方面都需要投入相当大的人力、物力和财力。在温岭所开展的民主恳谈，每次都要花费上千，甚至上万元。2005年温岭市泽国镇开展的预算民主恳谈试验支出了大约8万元费用，这样的试验在泽国镇举行了两年，此后便不再举办。这笔费用对于温岭这样一个财政状况良好的地区来说已经是一笔不小的开销了，因而对于贫困地区来说，这将是基层政府头上一笔难以承受的庞大负担。如果民主恳谈要付出如此高的成本，其深化和推广都会受到很大阻碍。在我国这样一个民主文化并不浓厚的发展中国家，让地方政府频繁地出资实践民主恳谈是难以想象的。

　　四、小结：实现协商民主的制度化

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，今后中国应该推进协商民主广泛多层制度化发展。作为一种推进基层协商民主政治建设的尝试，温岭民主恳谈在协调基层政权与社会公众之间的关系、处理一些事关群众切身利益的公共事务等方面取得了突出的成绩。

　　因此，在探索政治体制改革、加强民主政治建设的角度上来看，尽管民主恳谈存在各种不成熟和局限，我们也应积极肯定其成就，并更多地从建设性的角度对其进行审视。但是，由于民主恳谈尚游离于现有制度框架之外，没有一个明确的法定地位，缺乏制度性的保障，在运行中存在较大的随意性，人亡政息的隐患一直没有得到彻底解决，我们不宜过高估计民主恳谈的意义。

　　民主恳谈在其产生之后的若干年时间内，主要是党委和政府在决策前体察民情、汇聚民意的一种工作方式，而非一种决策机制。因此，其对于既有的制度安排和权力结构没有任何冲击和影响，这是其能够迅速被各级党政机关接受和推广的根本原因所在。这一点是民主恳谈迅速发展的原因，同时也限制了其更进一步的发展。毕竟，如果民主恳谈只限于作为一种汇集民意的工作方法而存在，那么其对于加强基层民主政治建设来说，创新意义就非常有局限，更毋论什么新的民主形式。如果其要取得更进一步的发展，民主恳谈就必须从游离于既有制度体系之外转而走向制度之内，寻求更强的合法性的同时，实现本身的制度化。要深化民主恳谈，必须找到突破口。思想政治工作方式改革和处于“死机”状态的基层人大，分别为民主恳谈的产生和深化提供了重要的突破口。

　　如今，民主恳谈与基层人大相结合，以民主恳谈激活了基层人大，同时使民主恳谈从制度外走向制度内，将这一具有原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。民主恳谈与人大工作相结合提供了一个很好的思路，两者在功能和运行上存在不少相似之处，但若仍然仅将民主恳谈局限于一种决策前的“谈而不决”的程序的话，其发展前景仍是有限的。因此，为将民主恳谈这种新生的协商民主实践深化发展，必须将其制度化，在基层公共事务决策中发挥更大作用。十八届三中全会明确指出：各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。可以预见，通过构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，协商民主这一充分体现中国特色社会主义的民主形式一定能够不断完善，充分发展，为世界范围内的民主实践贡献自己独特的力量。

　　(本文发表于《重庆社会主义学院学报》2014年第1期。)

　　作者简介：程同顺(1969-)，男，山西闻喜人，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授、系主任，博士生导师，主要从事政治学理论和中国农村政治研究；

　　邝利芬(1981-)，女，湖南郴州人，萍乡学院中文系讲师，硕士，主要从事现当代文学和政治学理论研究。

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