二、温岭民主恳谈的现实意义

　　经过十余年的发展，温岭的民主恳谈创造了很多奇迹，对当地的政治实践也起到了积极的推动和促进作用，对其他地区也不无参考和借鉴价值。初步看来，温岭民主恳谈的政治实践至少有以下几个方面的意义：

　　1.激活了宪法赋予基层人大的权力

　　十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推动人民代表大会制度与时俱进，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告，加强人大预算决算审查监督职能。而温岭“参与式预算”的实践很早就起到了促进人大制度改革、健全人大职能权限的积极作用。2005年7月温岭市新河镇试行“参与式预算”，即公民以民主恳谈为主要形式，参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。在参与式预算中，人大代表和群众直接参与政府的年度预算编制，并对其实施加以监督。自此，民主恳谈与人大工作结合起来，成为一种群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督的新型基层民主形式，有效地激活了地方人大的功能，将基层人大的法定权力落到实处。我国的基本政治制度是人民代表大会制，基层乡镇人大享有选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权，政府预算应由人大审查批准并监督实施。但在实际运行中，人大权力被虚化，几乎处于监而不管、也无法管的境地，处境极为尴尬。相对而言，政府权力则不断膨胀，“侵占”了人大的部分职能。由于体制方面的原因，人大与党委和政府的关系一直没有理顺，财政预算往往由政府部门提出，提交人大审议表决多流为形式。以往，温岭市的乡镇人代会一般安排一天到一天半时间，除了预备会议、听取大会报告，有时还要选举，剩下审议的时间不到半天，代表审议预算几乎没有涉及。将民主恳谈这种新型民主形式引入人大工作，既能够赋予民主恳谈以合法性，又可以通过引进新因素平衡人大与政府之间的关系，促进人大预算审查监督由程序性向程序性与实质性并重的方向转变。民主恳谈不仅使政府预算更加民主化、科学化，还激活了人大的功能，人大与政府之间被颠倒的关系被扭转过来了，人大重新确立了其与政府的监督与被监督的关系。

　　2.提高了党和政府的政治威信

　　在我国当前的“轴心辐射模式”的国家治理模式中，权力由中心向边缘辐射是其显著特征，隐藏于其中的是政治体制的所具有自上而下的压力性。不同级别的国家权力层层向下施加压力，下达的各种任务最终都要通过基层政权完成。这些任务包括提供公共产品和公共服务，取消农业税确实减轻了农民负担，但却导致基层乡镇政权因财政恶化更加无力提供公共服务，从而加剧了基层政权的合法性危机。由于传统的政治行政体制赋予民众的话语权有限，民众真正的需要往往与政府官员认为应该提供的公共服务有很大差别，并且由于阶层分化在农村已经出现并日趋稳固，社会经济精英对公共服务的提供掌握了更强的话语权。这些状况对于基层政权的权威都提出了严峻的挑战。在浙江温岭开展起来的民主恳谈，可视为改变这种状况的一种有益探索。从温岭基层民主建设的逻辑起点看，它不是首先选择民主选举制，而是首先选择民主决策、民主管理、民主监督，这样它就提出了一个民主政治建设新的切入点和模式，这种模式可以概括为治理型模式。在此种模式下，民主恳谈将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。从实践效果来看，民主恳谈起初作为一种对话机制，加强了干群联系和交流，使普通民众将其意见和意愿直接表达出来，拉近了基层党委和政府与民众的距离，缓和了干群关系。开展参与式预算之后，民主恳谈不仅是一种对话机制，而是开始被纳入公共政策制定过程，民众参与公共政策制定，掌握了更大的话语权，直接影响财政预算。如2010年温岭市各职能部门的预算被预算恳谈会有效调整了2亿元资金。民主恳谈所取得的成效使温岭民众意识到，他们已经参与到了政权体系，在政策制定中享有更大的发言权，在财政资金这块大蛋糕的分配中享有了更大的收益，实现自己的实际利益。民众对党委和政府感到满意，势必增强了对于基层政权的认同，进而使其政治威信得到提高。

　　3.对公民进行了民主训练

　　改进政府工作，满足民众的实际需求和利益，这与其说是民主，不如说是民利。这种差别显而易见，因为他人为我实现的利益往往并非我的真正利益所在，正如泽国镇人大主席团在总结民主恳谈工作时提到的三个“没想到”：一是没有想到决策层对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差；二是没想到决策层平时听到的民声并非真实广泛的民声；三是没想到最基层的党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。如此看来，民主恳谈为基层民众、尤其是农民提供了一种新式的利益表达渠道，健全了民众的利益表达机制。而这种组织化的利益表达机制，正是我国农民所亟需的。发展协商性的民主政治，必须培育民众的公共理性，即其参与政治、表达意见时的公共利益立场。协商过程的实质性特征应该是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件。在具有协商性的民主恳谈实践中，参与者通过平等的交流协商，能够在听取他人意见后修正自己的最初意见，并站在公共利益的角度考虑问题，最终大多能够达成一致意见。在温岭泽国镇2005年试行参与式预算的恳谈会上，民众在恳谈前后分别填写了调查问卷，恳谈之后民意代表对很多主要项目的打分有了重大的改变：污水处理前期工程和两个环卫中转站的支持率大幅度增加，城乡规划设计、主要道路和市民公园得分也明显增多；排列前10名的项目显示了代表们关心的是环境保护(污水处理和环卫中转站)、生活方式(公园)和经济发展(文昌路主干道路能带动和刺激经济发展)；另外一些项目如道路和公园的支持率大幅度下降。泽国镇建立的参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排的决策过程，采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，就政府首先选出的事关民生问题的城建项目的重要程度填写由专家组经过可行性研究设计的民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表达自己的意见。由此可见，协商恳谈过程对于民众的公共理性和公民意识具有引导和塑造功能。

　　4.降低了政策执行的成本

　　公共政策是公共权力为达一定目的而制定的权威性的社会价值分配方案。其是否能够发挥作用，根本在于政策执行的效率和效果。政策是否能够得到有效执行，取决于公众对所推行政策的认同和接受，而这又取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性，因此，要提高政策执行效率，降低政策执行的成本，就必须在夯实政府权威的合法性基础上增强社会公众对政策的认同。民主恳谈通过加强对话和将其引入政策过程，增强了其对于基层政权的认同，进而提高了基层党委和政府的政治合法性，这无疑增强了公众对于基层政权所制定的公共政策的认同。民主恳谈被纳入政策过程，使民众直接参与政策制定，并对其实施加以监督。这使政策能够更加贴近民众的真实意愿和利益，提高民众对于政策的认同度，从而降低政策执行的阻碍，使政策执行更加顺利，毕竟，成功的政策就是“民之所愿、民之所选或民之所爱”。民主恳谈的这个作用在2002年7月温峤镇政府推行江夏学区校网调整一事上得到了充分体现。温桥镇政府计划将青屿中学撤并到教育质量较高的江厦中学，这是一项利民的好事，却遇到很大阻力，几百名群众提出反对意见。经过协商恳谈，镇两委会决定两校当年暂不撤并，青屿中学想到江厦中学读书的学生免收借读费，在撤并之前政府为青屿中学提供必要的维修经费。这一决定得到了赞同撤并和不赞同撤并的所有人的一致称赞，群众当场就鼓起了掌。