摘要：温岭民主恳谈作为一种基层民主形式，是协商民主的一种形式，对推动我国民主政治建设具有重大意义。民主恳谈与基层人大相结合，激活了人大的宪法权力；提高了基层政权的合法性并降低了政策执行的成本；有利于对公民意识和学习型政府的培育。但民主恳谈也有一定的局限性，如主要关注利益分配问题、运行成本过高、公众参与有限等。民主恳谈应该由体制外走向体制内，实现制度化。

　　关键词：协商民主；民主恳谈；基层民主；参与式预算

　　十八届三中全会指出：协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。民主恳谈是发端于浙江省温岭市的一种基层民主实践，经过十余年的探索和完善，已开始走向成熟，成为我国基层协商民主的一种形式。民主恳谈与基层人民代表大会相结合，在推进基层民主政治建设、发展参与式公共预算中发挥了重要作用。作为一种发自基层的制度创新，温岭民主恳谈为我国政治体制改革、尤其是协商民主提供了一个成功的样板，具有重大的实践意义。本文通过对温岭民主恳谈实践的简略回顾，总结其产生和发展过程的特点，分析其实践意义及存在的局限，并对中国协商民主的未来发展进行展望。

　　一、温岭民主恳谈的发展历程和特点

　　温岭民主恳谈的前身，是1999年6月温岭市松门镇应浙江省开展农业农村现代化教育的要求而举办的“农业农村现代化教育论坛”。在这次论坛上，松门镇党委和政府开创了一种新形式，邀请村民同镇领导座谈交流，村民畅所欲言、各抒己见，使论坛取得了显著成效。2001年6月，根据温岭市委的要求，温岭各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等收集民意、践行民主的活动被统一命名为“民主恳谈”，并推广到其他乡镇，进而被引入城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织、企业单位等社会政治经济诸领域。2005年，温岭市把民主恳谈引入镇人大工作，在新河镇、泽国镇按照不同模式开展参与式公共预算改革，让民众和代表切实参与到政府预算的审核和监督过程中来。这种参与式预算民主恳谈被评为“2007年十大地方公共决策实验”。2008年，温岭市将预算民主恳谈推广至六个镇，2010年又推广到全市各镇和街道，并且，将参与式预算从镇升格到市级政府部门。目前，民主恳谈主要有对话型、决策型、参与式预算民主恳谈这三个类型。三种类型民主恳谈的存在既具有共时性，在不同场合和领域发挥着不同的作用，又能够体现出民主恳谈历时性的发展，从初期阶段的对话恳谈到参与决策，进而演进到预算民主恳谈。那么，是什么支撑了温岭民主恳谈的成功？他们的成功有什么可资借鉴的经验？通过对温岭民主恳谈发展历程的考察，我们可以发现以下这些特点，正是这些别具一格的独特之处的汇集，催生出民主恳谈，并使其不断深化和推广。

　　1.政府自上而下推动

　　脱胎于温岭市松门镇的民主恳谈，正是得到了上级党政机关的关注和支持，才在其初始阶段即脱颖而出，并得以深化和推广。1999年6月松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”取得非常好的效果，这种做法引起温岭市委的高度重视。温岭市委及时总结了松门进行思想政治工作的新方式，并出台文件加以规范和完善，进而推广到全市各镇，使民主恳谈迅速在温岭市各个镇开展起来。到目前为止，温岭市已就民主恳谈下发了多个规范性文件，这些文件涉及民主恳谈的指导思想、核心原则、组织领导、议题范围、运行程序以及考核奖惩和监督反馈等各方面内容。其中，作用最显著的无疑是将开展民主恳谈纳入政府绩效考核指标体系，并已经开始严格执行。温岭市民主恳谈办公室副主任陈奕敏说，乡镇一级一年最少进行4次民主恳谈，这是市委党建工作责任制考核中的重要内容，他们对考核分数的控制非常严格。绩效考核标准直接涉及到政府工作人员的福利、待遇和升迁，成为决定公务人员行为方向的重要因素。将开展民主恳谈纳入绩效考核指标体系，对于调动各级政府和各个部门开展民主恳谈的积极性、进而推动民主恳谈的深化和发展有着重大意义。

　　2.群众积极参与

　　民主恳谈联系的两头是党政机关与普通民众，其满足了双方不同的需要，得到双方的支持和推动。一方面，民众的利益自觉以及参与意识的提高催生了民主恳谈，另一方面，民主恳谈是当地党政机关在新的社会形势下自觉应对社会阶层关系变革、平衡阶层利益的结果。在民营经济比较繁荣的浙江温岭市，民众的参与意识和维权意识已经有了很大程度的提高，他们更加关注与自己切身利益密切相关的村镇基础设施建设、环境保护、劳资福利等公共事业。传统上由少数政府官员和经济精英把持当地各项公共事务的做法已经不能适应新形势的需要，民主恳谈作为一项加强基层政权与群众的沟通交流、汇集民意、进而影响决策的工作方法应运而生。在当前中国的社会政治环境下，推进民主政治建设尚存在一些障碍，既有传统观念上的民主虚无主义、又有与贫富差距相联系的金钱因素对政治的影响，后者的制约和影响更为显著，更具有实质性。浙江温岭的民营经济发育较早，市场经济发展较快，与之相伴的是社会阶层分化显著。民营企业家阶层在当地公共事务中发挥着举足轻重的作用，甚至掌握着村镇实际权力，这体现出来的是强势的资本的力量。与之相对的是人数更多但话语权却较弱的普通民众，在传统的制度安排下，他们不仅在财富和社会地位方面处于劣势，更处于公共权力的边缘。温岭市各级党委和政府支持民主恳谈，以此增强普通民众的话语权，强化其对公共政策的影响力，使群众分享发展成果，缩减社会阶层差距，最终实现社会和谐均衡发展。在此意义上，民主恳谈是在新的社会形势下化解人民内部矛盾和平衡不同群体利益的一种新型的民主制度。群众有参与的愿望和热情，党政机关也鼓励群众参与，这两方面的综合作用促使民主恳谈取得显著成效，并迅速推广开来。

　　3.专家全程介入

　　在温岭民主恳谈的十余年发展过程中，一直活跃着一个特殊群体，他们就是来自浙江大学、中国社会科学院等科研院所的专家和学者。专家介入是温岭民主恳谈发展过程中的一大特征，他们一直发挥着举足轻重的谋划和指导作用。在政治学专家学者的建议下，温岭将民主恳谈与人大工作结合起来，探索参与式公共预算改革，从而将民主恳谈引向深化。2005年，温岭市泽国镇公众参与本年度城镇建设资金使用安排决策，更是由专家直接策划、指导、组织运行的一个成功案例。在此案例中，12位专业人员组成的专家组对30个项目的可行性方案进行了研究，提出了每个项目的资金预算，形成关于预算项目的民意调查问卷，采用乒乓球摇号的随机抽样方式产生民意代表参与预算民主恳谈，对恳谈小组主持人进行培训，以确保恳谈的质量。策划、指导温岭民主恳谈的实际运行之外，专家学者还在宣传和深入研究民主恳谈方面有着显著贡献。自产生以来，几乎每次民主恳谈会都有大批专家学者前来观摩，其得到社会广泛关注与此密切相关。鉴于温岭民主恳谈对于我国基层民主政治建设的创新意义，大批专家学者投身于此，深入研究和讨论。温岭市联合浙江大学等科研院所在2002年8月、2004年11月、2009年9月和2010年7月等时间，多次召开了关于民主恳谈的学术研讨会，还专门成立了“温岭市民主恳谈研究中心”。专家学者的介入，使温岭的民主恳谈区别于粗糙的“草根民主”，使其更加细致周全，具有更显著的民主实验的性质。

　　4.有统一领导

　　由于民主恳谈脱胎于一个乡镇的思想政治工作实践，有些学者和媒体便将其称为“草根民主”，其实这是一个严重的误读。民主恳谈虽然源自乡镇，但丝毫没有“草根”色彩，相反，其自始至今的每一点进步都是由市镇党政部门自上而下稳步推进的，这与“草根民主”那种自下而上的推进路径是完全不同的。在十余年发展历程中，温岭民主恳谈始终坚持在地方党委和政府的领导下进行探索和实践。这在温岭市委下发的多个规范性文件中都有明确强调：民主恳谈制度的实施，要在各级党组织的精心组织和领导下进行，民主恳谈议题的确定，决策的形成、实施和监督，都要坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策。此外，温岭市委为民主恳谈拟定的四条基本原则之首即要始终坚持党的领导，确保基层民主政治建设沿着正确的方向健康发展。其实，温岭民主恳谈主要由政府自上而下推动这一特征，即保证了其运行具有正确的领导，具有一个政治正确的先在前提。