二、中国政府为保障农村居民土地权利所作的探索和努力

　　(一)赋予农民土地承包经营权

　　改革开放前，农村的土地由人民公社统一经营，1978年11月，安徽省凤阳县小岗村的农民，通过签订“大包干”合同，自发创造了家庭联产承包责任制。党的十一届三中全会后，在坚持集体所有的前提下，随着公社统一经营农村土地体制的解体，农民在农村土地经营中的自主权开始被肯定。1980年5月31日，邓小平在谈农村政策问题时，肯定了包产到户的做法，他说：农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。此后， 1980年9月中共中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问的通知》，1982年1月《全国农村工作会议纪要》先后肯定了家庭联产承包责任制的做法。1982年9月召开的中共第十二次全国代表大会再次肯定了包产到户的方向，同年12月，中共中央又制定了《当前农村经济政策若干问题》的文件，并于1983年作为中共中央一号文件印发，这一文件对包产到户给与了高度评价，认为包产到户是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。

　　基于以上文件的出台，家庭联产承包责任制的地位逐渐得到国家认可，意味着国家赋予了农民土地承包经营权。虽然有关文件对社员承包的土地做出了“不准出租，不准转让”等不利于土地流转的规定，但由于其确认了农民对土地的使用权，适应了农业生产的特点，扩大了农民在土地经营中的自主权，极大的调动了农民的积极性。

　　(二)规范土地使用权流转

　　为了进一步调动农民的积极性，鼓励农民增加对土地的投入，确保农业的可持续发展，中共中央先后出台了一系列的政策延长土地承包期，稳定土地承包关系，保障农民的土地承包权。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定：土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些，在此基础上，1993年中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定：为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营林造地、治沙改地等从事开发性生产的，承包期可以更长，1985年中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等都对稳定土地承包关系做出了肯定。

　　同时，立法层面上对农民的土地承包经营权的确认和延长也做出了规定。1986年的《土地管理法》第十二条第三款规定：“土地的承包经营权受法律保护”，这标志着国家开始对农民享有的土地承包权正式在法律上加以确认。1998年修改后的《土地管理法》第十四条则进一步延长了土地承包经营期，该条第一款规定：土地承包经营期限为三十年。2002年通过的《土地承包经营法》则是一部专门规范土地承包关系的法律，该法对集体土地发包方和承包方的权利与义务、土地承包的期限、土地承包经营权的保护等做出了全面、系统的规定，对维护农民的土地承包权发挥了重要作用。而2007年通过的《物权法》第十一章则将土地承包经营权确定为用益物权，专门对土地承包经营权涉及的相关问题作了规定，这表明国家试图通过将土地承包经营权规定为一项独立的物权，加强对农民的土地承包经营权保护。

　　农业用地流转有利于土地规模经营，提高农业生产效率。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，1985年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》都做出了鼓励耕地向种田能手集中的规定。改革开放后，中国经济的发展为农民从事非农产业提供了越来越多的机会，因此，土地流转的比例也越来越高，为了规范农村土地的流转，预防并化解可能发生的纠纷，1993年中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定：在不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动转向非农产业并有稳定收入的的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。中共中央先后发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》等文件，全国人大及其常委会制定的《土地管理法》、《土地承包经营法》以及《物权法》等法律也对农村土地的流转做出了规定。

　　(三)保障城市化进程中的农民土地权利

　　改革开放后，基于城市化和工业化的需要，国家将大量的农村土地通过征收转化为建设用地，为了规范土地征收行为，维护农民的土地权益，1982年全国人大常委会制定的《国家建设征用土地条例》，对土地征收的补偿范围、补偿标准、安置补助费、因征地造成的剩余劳动力的安置等做出了全面规定，1986年全国人大常委会制定的《土地管理法》第四章对国家建设需要征用农村土地做出了一些新的规定。而按照1998年修改后的《土地管理法》第四十七条之规定，土地补偿、安置补偿等征地补偿有了一定提高。2004年修改后的《宪法》和《土地管理法》同样也对土地征收做出了规定，2004年修改后的《土地管理法》第四十七条第七款规定：国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。该规定为国家根据实际情况，加大土地征收补偿的力度预留了空间。此外，2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等也对失地农民的社会保障、就业培训等做出了规定。需要特别提及的是2007年通过的《物权法》，不仅从法律上专门对土地征收补偿做出了规定，而且还明确规定要安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，这表明国家已经认识到不能仅仅通过征地时暂时的补偿来确保农民的生存，还要采取通过将失地农民纳入社会保障体系，为其提供必要的住房等措施，确保失地农民能够住有所居并有较为稳定的生活来源。涉及保护农民土地权益的法律文件还有国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》，国务院1998年发布的《基本农田保护条例》，国土资源部1995年发布的《土地监察暂行规定》，国土资源部1996年制定的《土地违法案件查处办法》，国土资源部2004年印发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部2008年共同发布的《违反土地管理规定行为处分办法》，2010年国土资源部、农业部《关于划定基本农田实行永久保护的通知》，2010年国土资源部《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，2011年国土资源部、财政部、农业部共同发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》等。此外，很多省市也制定了相当数量的地方性法规、规章保护失地农民的权益，如《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》等。

　　(四)建立国家土地督查制度

　　作为国务院的一个工作部门，国土资源部的土地执法监管工作在农民的土地权利保障中发挥着重要的作用。通过多年的努力，国土资源部已经构建起了“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的执法监管体系。近年来，通过开展警示约谈、公开通报、挂牌督办、视频监控等途径，有力地查处了各类土地违法案件。下表是国土资源部公布的2006年到2012年上半年违法用地案件查处情况。

　　资料来源：表中2006年到2011年的原始数据来源于国土资源部网站“政务公开”中的2011中国国土资源公报，链接网址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx。2012年的原始数据来源于国土资源部网站“权威数据”中的2012年上半年国土资源有关统计数据，链接网址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201208/t20120821_1133257.htm。

　　通过该表可以发现，国土资源部通过土地执法检查发现的违法使用农民耕地的面积以及土地违法立案、结案的数量均呈下降的趋势，这充分表明，国土资源部多年来持续开展的国土资源执法监管工作取得了积极效果，减少了地方政府的土地违法行为，保障了农民的土地权利。此外，为了加强被征地农民合法权益的保障，规范建设用地使用，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，2006年7月国务院建立了国家土地督察制度，设立了国家土地总督察，向北京、上海、济南等地方派驻国家土地督察局，对各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。截至2011年底，国家土地督察机构已对全国201个地级以上城市、1531个县(市、区、旗)土地利用和管理情况进行了全面监督检查；对违规批准设立或扩大开发区、违规占用基本农田、“以租代征”等违法用地开展了83次专项督察，通过各类督察发现违法违规用地520万亩，向30个省(区、市)、5个计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团发出144份督察意见书，督促查处纠正土地违法问题3.5万件，拆除没收违法建(构)筑物1.08亿平方米，复耕土地32万多亩，对部分地区征地补偿标准低、补偿不及时、社保资金未落实等损害被征地农民合法权益问题开展督察，其中仅2009年至2011年，就督促各地发放征地补偿款29.66亿元。