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村务公开的路径障碍与制度改进
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来源: 北方网  作者:  2013-08-29 15:43:01  编辑:文婷

【网民智囊团·个人文集】程同顺

  摘要:村务公开是村民了解村务管理信息,进而行使其在村民自治中享有的决策权、监督权等权利的前置性条件。经过多年的实践,随着中国乡村治理结构和村民自治制度变迁引发的自发实施到国家通过立法予以确认,村务公开的制度构建越来越完善,规范化程度也越来越高,但近年来的村治案例表明,村务公开依然存在多种原因导致的路径障碍,新修改的《村民委员会组织法》试图通过扩大公开的范围,增设村务监督机构等推动村务公开的开展,但依然存在制度设计不完整、“自下而上”的推动机制欠缺等问题,有必要通过增加依村民申请公开村务信息、扩大司法监督范围等途径确保村务公开制度的正常运行。

  关键词:治理结构变迁;机制不完善;个体推动;司法监督

  村务公开是村民实现知情权,保障村民充分了解村务管理信息,进一步行使决策权、管理权、监督权的前置性条件。该做法从在安徽省凤台县张巷村自发形成,到国家通过《村民委员会组织法》等法律法规进行确认并全面推行的30多年来,已经形成了较为完整的制度体系,在村民自治实践中已被普遍实施。但从运行状况看,村务公开的实际效果并不理想,依然存在着实施不均衡、公开内容效度低、监督无力等问题,“理想的民主不应仅仅是让公民在汤姆和哈里之间选择了一个就算参与了管理,而应该让他们在力所能及的范围内识别问题、提出建议。”探讨村务公开实践变迁的基础及其在推行中的障碍性因素,分析新《村民委员会组织法》对村务公开制度所做的改进与局限,进而指出村务公开制度进一步改进的方向,不仅有利于真正将村务公开落到实处,提升村民在村民自治中的参与能力,而且必将促进村民自治中“四个民主”的良性互动,推动村民自治这一非国家形态民主的健康发展,更好地实现村民自治对中国政治发展的辐射作用。一、村务公开实践变迁的基础:农村治理结构与村民自治制度变迁

  村务公开是中国农民在基层自治的实践中所进行的一项创新,因此,其变迁历程与中国农村基层治理结构和村民自治制度的变迁基本上是一致的,以1982年《宪法》正式确定村民委员会作为中国农村基层群众性自治组织和1987年《中华人民共和国村民委员组织法(试行)》为界点,可以将村务公开的实践变迁分为三个阶段:

  (一)1957-1981:社务公开——村务公开的雏形

  新中国建立后,为了便于从农村汲取工业化所需要的资源,在合作化运动中建立起来了“政社合一”的新型农村治理结构,相关的农村基层管理组织掌握了大量的集体资产,为了规范其管理活动,保护社员的利益,1957年3月15日《中共中央关于民主办社几个事项的通知》要求:“农业合作社要按时公开财政收支,其中包括产品的分配、在银行的存款、国家的预购款、国家的贷款和它的用途、生产资料和用具的购置、干部的补贴、社员的预支、国家救济款的处理,等等,所有这一切财政收支,都同全体社员的切身利益密切相关,因此,都必须按时公布(有的随时公布,有的定期公布),让全体社员知道,由群众参预评议,而不能由少数干部独揽支配的大权,消除社员对于财政问题的疑虑。” 1961年6月颁布的《农村人民公社条例<修正草案>》进一步规定:“财务必须公开,要定期向社员代表大会报告财务工作……大队必须严格执行财务计划,严格遵守财务制度,防止贪污舞弊。一切开支都要遵守规定的批准手续,对于一切不合制度手续的开支,会计员和出纳员有权拒绝。一切收支账目都要日清月结,按月向社员公布”,“生产队必须建立和健全财务管理制度。一切财务必须公开,定期公布账目。”

  通过这两个规定所规范的主体和内容,不难发现,此阶段的“社务公开”的主要内容主要是财务公开,与现在意义上的村务公开相比,虽然二者所依托的治理主体截然不同,而且内容较为单一,但其支持群众参与评议,要求账目日清日结并按月公布,则充分体现了当时的“社务公开”尊重社员的知情权,保障社员参与监督,注重实效的特征。基于以上描述和通过“社务公开”规范农村基层组织的管理活动,维护农民集体权益这一背景,可以认为这一阶段的“社务公开”就是村民自治意义上村务公开的雏形。

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