宏观调控中的地方因素分析

蔡玉胜

(天津社会科学院城市经济所，天津南开300191)

Analysis of the Influence of Local Governments on Macroeconomic Control

CAI Yu-sheng

　　(Institute of Urban Economy, Academe of Social Science Of Tianjin,Tianjin 300191,China)

　　Abstract:

　　Local governments are essential element in this turn of macroeconomic control; play an important role in the construction of two ways of national control system and affect the macroeconomic control efficiency. The key to the success of macroeconomic control is to make central government play the leading role while attach importance to the ideas and ability of local governments; to guide and correct the local governments’ acticity through the interaction among the nation, regions and social organizations.

　　Key Words: Local Government; Government Competition; Macroeconomic Control ; Region Control

　　摘要：宏观调控中的地方因素是决定宏观调控过程和效果的重要因素。地方政府在国家双层调控体系的构建中充当着重要角色，对宏观调控效率特别是区域经济的调控产生重要的影响作用。发挥中央政府在宏观调控中的主导作用并重视地方政府的调控意愿和能力，通过国家、地方和社会组织的多重互动来引导和校正地方行为，是宏观调控取得成功的关键。

　　关键词：地方政府；政府竞争；宏观调控；区域调控

　　中途分类号：

　　文献标识码：A

　　文章编号：1003-5230(2008)03-0000-00

　　导致宏观调控的原因无一例外与地方政府有关联。从某种层面上，可以说，是地方政府的行为导致并影响着宏观调控过程和调控效果。因此，从地方政府行为的特点出发，深入分析其与宏观调控体系的内在关系，找出决定宏观调控效果的真正影响因素，通过对地方行为的正确引导和校正来提高宏观调控效率，是宏观调控能否成功的关键。

　　一、地方政府行为与双层调控体系的构建

　　1.地方政府利益主体地位的确立奠定了双层调控的基础。我国社会主义市场经济体制是在多年来形成的由国家行政机关实行集中控制的计划经济体制基础上改革演变而来的，其性质决定了我国政府在经济决策中的作用。多年的集权制管理使地方行政区域与实际的经济区域有较高程度的吻合。地方政府对区域调控职能的部分承接，既是对过去传统体制的稳妥过渡，又符合社会主义市场经济体制对政府调控职能的紧迫要求。其次，我国经济管理体制改革，特别是财政体制改革，使地方政府有了很大的宏观调控能力，在区域经济发展中能起到较大的作用。过去，在中央高度集权的体制下，地方政府只是中央调控的组织者和执行人，地方政府不存在从事区域调控的任务目标、物质基础和行政手段。始于1980年的财政体制改革，逐步扩大了地方的权利，财力分配由过去“条条”为主改为“块块”为主，地方政府的财权和经济职能逐步得以明确。随着中央政府权利的下放，地方政府拥有越来越多的自主权，逐渐奠定了地方政府参与调控的基础。

　　2.地方政府利益主体身份的强化，推动了双层调控机制的形成。在分权经济体制下,区域经济协调问题,首先是中央通过宏观调控权的行使和相应职责的履行予以推动和实现的。另一方面,区域经济协调发展是国家宏观经济调控的重要对象。国民经济与社会发展调控目标的实现,均要通过区域经济这个重要的环节传达到微观经济领域,才能够真正予以落实。与此同时,在现有的行政区划范围内的区域经济发展中,也有一个经济发展的不平衡问题,属于区域经济发展自身范畴内部的特别问题,需要区域经济自身解决。所以,区域经济发展存在着一个区域外部与内部的双协调问题。调控问题的解决,除通过中央宏观调控政策与措施在本区域内的贯彻落实实现外,依靠本地的物力、财力与人力的有效配置,通过区域经济调控权的依法行使,实现本区域内经济发展的协调,将是宏观调控的有力补充[1]。这样,与宏观经济调控相对应,就存在一个由区域经济管理主体单独进行的区域经济的调控问题[2]。区域地方政府国民经济运行中具有双重的地位与角色,一方面,负责国家宏观经济调控政策与措施在本区域内的贯彻执行;另一方面,针对本区域内经济发展中的特殊问题,负有中观调控的职责[3]。

　　3.地区经济发展水平的差异，加快了双层调控体系的建立。在近二十年的改革开放过程中,沿海和东部地区利用地缘优势、亲缘优势和优惠政策等有利条件,经济获得了飞速增长,人民生活水平大幅度提高,社会发展迅猛。而内陆和西部地区由于历史的和现实的原因,经济发展的水平明显地不如前者。“逐步扭转地区差距扩大的趋势,促进地区协调发展,不仅是重大的经济问题,也是重大的政治问题,不仅关系现代化建设的全局,也关系社会稳定和国家的长治久安”[4]。纵观世界各国的案例,凡是市场经济体制比较成功的国家,都是充分发挥地方政府对经济的宏观调控作用的国家,即使在集权程度比较高的法国,20世纪80年代初也颁布了《权力下放法案》。面对不同的发展对象和经济基础各异的全国各地区,只靠中央政府的宏观统一决策和调控来解决各自的特殊问题,实际上做不到。发挥地方政府对经济的宏观调控作用,加快了双层调控体系的建立，在一定程度上弥补了中央宏观调控的不足,促进了本行政区域内经济和社会的发展。

　　4.地方政府竞争的加剧，促成了中央政府主动改变调控方式。地方政府竞争的日趋激烈，使地区之间的市场体系、产业结构、区域制度等全面卷入到以地方利益为核心的竞争之中。充分发挥地方政府对经济的宏观调控作用尤其重要无论是市场体系的培育、产业结构的调整、现代企业制度的建立、社会保障制度的完善,还是再就业工程的实施,都只能在包括地方政府在内的多级政府的共同推动之下才能逐步实现。为此，中央政府开始有意识的对自身调控方式进行调整，在贯彻统一规划、整体布局和集中领导的前提下,对地方政府调控的权限提出了新要求,以充分发挥它发展经济和管理经济的积极性，这是双层调控体系得以建立的重要前提，也是处理好中央与地方关系的关键。

　　因此说来，中国宏观调控体系的构建和地方利益主体地位的形成密不可分，这种认识是避免宏观调控走入误区的关键所在。充分重视双层调控体系中的地方政府角色地位，才能深入了解宏观经济形势的成因，真正把握宏观调控的走势。

　　二、地方行为对宏观调控效率的影响

　　地方行为对宏观调控效率的影响可以从两方面分析：

　　1.地方行为对宏观政策调控效率的提高。这种作用通过地方政府发展地方经济、培育市场、引导资源流向等行为实现：第一，地方政府成为一级利益主体，有了局部利益，就会积极地、主动地大力发展地方经济，在扩大地方政府财力的同时，也为实现地方的各种经济社会目标提供条件，最终促进了宏观调控效率的提高。如东部一些发达地区利用地方财力加强地方基础设施建设、治理环境污染、扩大地方劳动就业、进行社会保障建设等。第二，地方政府由于其行政地位，成为调节区域经济活动的一个主体后，能有效配合贯彻落实中央的调控政策。各个地方根据自然条件、经济发展水平、开放度以及市场发育程度等的差异，运用中央政府下放的计划、财政、金融、投资等权限，制定适合本区域的中观政策来调节本地区的经济，既调动了地方政府参与经济组织与管理的积极性，也可使中央的调控政策得到贯彻与落实。第三，地方政府追求本区域利益的功利性行为，符合市场经济以效率为原则配置资源的要求。地方政府的各种制度创新与变革，使区域内的各种市场得以形成和发展，使区域内的各种资源的配置得以市场化，而区域市场的扩张必然有利于形成全国统一的市场，从而为提高宏观调控效率提供了条件。第四，面对转轨时期的不完善的市场，地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用，即“适度替代”。譬如，政府直接投资于收益较高的部门，组织引导企业之间的资产重组，帮助本地企业的对外竞争与扩张等等，这既维护了本地利益的最大化，也加快了区域经济的市场化进程。

　　2.地方行为对宏观调控效率的阻滞。主要表现在中央与地方之间的利益冲突而造成的宏观调控失灵：宏观调控行一种以利益为动力的经济调节运行过程，地方政府面对某种宏观政策的出台，其反应首先是怎样充分利用新政策带来的好处，怎样规避政策带来的损失和风险。当中央的宏观调控政策不损害地方利益，而且能给地方带来好处时，宏观调控政策就能比较顺利地贯彻落实下去；但当宏观政策与地方利益发生冲突的时候，某些地方政府可能就会从自身局部利益出发，对中央宏观政策或抵触或进行“修正”。如地方对中央政策的“层层截留”、“曲解政策”、发“补充文件”或“改头换面”等，使之更符合地方的局部利益。而地方经济活动中存在的盲目投资、地方保护、权力寻租、闯红灯、打擦边球等，则无一不是弱化中央宏观调控能力的具体表现。此外，地方政府的各种经济行为也可能恶化中央宏观调控的基础环境，从而间接削弱宏观调控的效率。如，地方政府在行使区域经济调节权的过程中，由前面的“适度替代”走向“过度替代”，以行政手段强行捏合企业兼并重组，阻碍或延缓了市场的形成，造成资源的非市场化配置；对局部与短期利益的追求而形成的低水平重复建设造成的结构趋同、资源浪费、环境污染，甚至各种安全事故与灾难；行政干预造成的金融环境混乱，等等[5]。

　　三、地方行为对区域调控的异化

　　地方行为除了对宏观经济调控具有双重作用外，更明显的对区域调控具有异化效应，主要表现在：

　　1.区域调控的“放大器”效应。与西方国家地方政府的最大差异在于，改革开放20多年来，中国地方政府始终以经济增长为“第一要务”，并一直以推动经济增长的主体面目出现。为了“第一要务”，地方政府可以充分调动土地资源、财政资源、税收资源以及其他政策资源，也会千方百计巧妙地回避中央宏观调控中可能对本地区造成的负面影响，地方和中央对增长问题的一致性态度，致使中央政策形成放大效应。从2002年开始的本轮经济高速增长，本质上就是由地方政府主导下的投资拉动的。地方政府之所以有这么强的投资能力，与他们手中所掌握的资源特别是土地和信贷资金有关，以后者来说，仅在2002-2004这3年中，国内银行的货款就增长了58%，增加的货款数达6.5万亿元。这种以银行信货推动的“经济繁荣”，一旦遭遇中央紧缩银根的调控，地方政府投资剧减的乘数效应就会凸现。当中央对土地和银行信贷实施强行控制后，地方政府投资的急剧回落就在意料之中。正是因为地方政府的行为在宏观调控中起到了放大作用，在经济增长加速和放缓时，地方政府对宏观调控效果的乘数效应就凸显出来。地方政府对宏观调控的放大作用，不利于地区经济差距的缩小。因为地区经济发展较快的地区往往是掌握更多增长资源、增长启动较快的地区，调控更容易造成“增长”的放大，而经济发展落后的地区，掌握的资源相对较少、增长启动较慢，对该区域的调控更容易造成“紧缩”的放大，从而导致两类地区差距的拉大。

　　2.宏观调控的“一刀切”效应。我国每一次大范围的加强政府宏观调控行为在具有积极的正向调节效应的同时,也不可避免地存在逆向调节效应,而且逆向调节效应对于中西部地区经济的发展影响更大。究其原因当属我国经济发展突出的二元结构形态和地方政府对地区利益冲突的升级。我国区域经济发展无论是市场经济基础还是市场运行机制,东部地区都明显强于中西部地区。每当政府采取措施推动经济增长时,东部地区总是快于中西部地区受到国家投资政策和利益倾斜的刺激,及时地加大投资力度和范围,很快在该地区造成总需求大于总供给的经济过热现象,而随即政府的加强宏观调控政策又使经济过热的现象得到控制。但此时的中西部地区,由于思想观念和经营意识落后,更重要的是西部资源型和基础设施项目往往具有投资大、工期长、收效慢、大量后续资金跟进要求高的特点,西部地区对于政府促进经济增长和加强宏观调控的政策反应也更滞后。虽然国家出台的宏观调控政策一般都是面向全国的,也强调体现和落实区别对待、适时适度的方针,但难免“一刀切”、“急刹车”、“一阵风”。结果国家宏观调控这柄锋利的“双刃剑”对于西部经济而言常常是釜底抽薪,雪上加霜,使得加强政府宏观调控过后,东部与西部经济发展水平差距又会进一步加大。以本次宏观调控为例，当上海、杭州等地区房屋价格高涨20-30%时，西部的广西、中部的河南、东北的黑龙江等地仍在5%左右的区间，山东等省份月增长速度超过13%,而个别省的增幅只有8.5%。如果不严格实行有保有压、区别对待的调控原则，本轮宏观调控极易再次对落后地区的发展造成伤害。

　　3.不当竞争对效率与公平关系的扭曲。长期以来，国家以“效率优先,兼顾公平”为基本依据,处理区域利益的协调、冲突的缓和与矛盾的解决。效率与公平的关系实质是如何在区域经济发展过程中,充分调动各区域经济利益主体的积极性,最有效地配置社会资源,实现社会经济的持续稳定发展。但在实践中,要实现效率目标,就应将有限的资金较多地投入到收益率高的地区，加快地区增长；要实现公平目标,就必须加大落后地区的投资力度，缩小地区发展差距。若长期大力度投资于发达地区,既会加剧区域经济发展的不平衡,还会因边际消费倾向递减规律的作用,导致全国商品总供需失衡,从而累及发达地区产品滞销和经济持续发展。反之,如若长期大力度投资于落后地区,不但会增加发达地区经济发展的机会成本,降低全国经济发展速度,而且会因难以有效提高国家经济实力,使大力度投资落后地区的措施难以为继[6]。这种两难选择本应该使地方政府在促进辖区经济增长中仔细权衡，但在地方利益的诱惑下，一旦地方政府围绕辖区政府的收益展开不当竞争，地方政府的有限理性很容易被打破。地区调控原则逐步会沦为“公平服从效率”。在面对效率与公平的抉择中，更多情况下是倾向于促进增长的效率而非促进协调的公平，发达地区的效率征服了发展中地区的公平，东部地区的“效率优先”取代了中西部地区的“兼顾公平”。此时，调整区域调控原则，就显得尤为重要。

　　四、宏观调控中对地方行为的校正与引导

　　宏观调控需要中央政府的指导，也离不开地方政府的参与。中央政府、地方政府和社会组织的制度变革共同构成缩小区际差异的作用机制。过去，中央政府宏观调控一直在调控机制中“唱独角戏”，地方政府的调控作用常被淡化，社会组织的调控作用更是被忽略。在处理地方政府关系，促进地区经济协调发展中，亟待改变原有的单一调控模式，重视地方政府的调控作用并引入新的社会力量，把中央与地方的简单对应转变为“中央——地方——社会”三层互动，建立中央政府、地方政府和社会组织的多元调控机制。通过中央政府、地方政府和社会组织的三大支持系统，减少竞争行为的偏差，实现地方政府行为的规范。

　　中央政府对地方政府竞争宏观调控的领导地位和主导作用不可否定。对中央政府而言，应在合理划分中央与地方政府的事权、通过分税制改革规范相互间利益分配关系、完善中央与地方关系的法制规章的基础上，赋予地方政府更广阔的制度创新空间，引导地方实现自身利益最大化的同时，实现全局利益的最大化。同时要加强中央政府对地方政府经济行为的约束，以消除地区差异，缓解中央与地方间利益冲突与矛盾。

　　地方政府调控的重点是在积极贯彻落实中央宏观调控政策基础上，结合本地实际情况，创造性地工作，寻找中央与本地方都能实现利益最大化的政策结合点[7]。围绕这个重点应积极推进地方政府的职能转变。包括合理规制不同等级政府提供公共品的范围,逐渐退出私人产品供给的领域,以此削弱部门利益；将诸如基础设施等兼顾私人和公共产品的领域引入竞争机制,提高对公共产品利用效率，以此提高政府竞争效率；改革地方政府和官员的激励约束机制，减少地方政府对市场竞争领域的不合理干预，以此规范政府竞争行为；建立辖区利益调节机制，实行内部的分权和地区利益调整，以此实现政府竞争的公平性目标。等等。

　　中央和地方政府双层调控体系的完善中，引入社会组织的力量必不可少。双层调控中的“三层互动”，可以避免很多本应由社会自我调节的事务异化为政府行为，防范政府行为的变异，从而达到中央与地方调控目标的整合。为此中央政府和地方政府都要适当让渡部分权力，将本来就应该由社会自身承担的事情交给社会组织，通过社会组织的调节作用提高微观主体自律程度、校正和减少微观经济的无序失范行为、提高市场和社会有序程度、提高市场组织程度[8]。当务之急就是扶持和鼓励市场经济中发育起来的各类社会组织如各种事务所、交易所、仲裁机构、保障机构以及各类行业组织等成长壮大，尽早发挥这类组织对经济的调节作用。

　　参考文献：

　　[1]董玉明,段浩.论宏观调控法对区域经济发展的科学调整[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2005,(3):35.

　　[2]罗季荣,李文溥.社会主义宏观调控理论[M].北京:中国计划出版社,1995.308-316.

　　[3]董玉明,段浩.论宏观调控法对区域经济发展的科学调整[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2005,(3):32.

　　[4]王伟光.科学发展观干部读本[M].北京:中央党校出版社,2004.13-14.

　　[5]丁远杏.地方政府经济行为与中央宏观调控效率[J].党政干部论坛,2002,(2):4-5.

　　[6]邓庆远.影响我国区域经济差异的政府宏观调控与制度创新因素[J].经济经纬,2005,(4):43-46.

　　[7]丁远杏.地方政府经济行为与中央宏观调控效率[J].党政干部论坛,2002,(2):5-6.

　　[8]臧乃康.国家与社会关系刍议[J].云南行政学院学报，1999，(5)：20-23.